Fach- und Teillose aus Nachunternehmersicht: Paketgrößen, die Angebote bringen

Überblick

1. Der Losgrundsatz: Was 2026 geblieben ist
2. Warum die Debatte für private Auftraggeber zu kurz greift
3. Externe Evidenz: Lose und Wettbewerb
4. Wie man Pakete schneidet, auf die Betriebe bieten
5. Was das für Fachbetriebe bedeutet

Ein Elektrobetrieb mit zwanzig Mitarbeitenden bekommt eine Anfrage: mehrere hundert Seiten Leistungsverzeichnis, Tausende Positionen, ein Wohnprojekt mit rund hundert Einheiten. Er rechnet zwei bis drei Tage Kalkulation – und sagt ab, bevor er anfängt. Nicht, weil er die Arbeit fachlich nicht könnte, sondern weil er sie in diesem Umfang nicht ausführen könnte. Ein Betrieb, der zwei Projekte parallel bedienen kann, bietet nicht auf ein Paket, das seine ganze Kapazität für ein Jahr bindet.

Die Geschichte stammt aus einem Gespräch mit einem Fachbetrieb und steht für ein Muster, das in der Vergabedebatte kaum vorkommt. Dort wird über den Losgrundsatz gestritten – ob öffentliche Auftraggeber in Fach- und Teillose vergeben müssen oder an einen Generalunternehmer vergeben dürfen. Für private Auftraggeber und Generalunternehmer stellt sich die Frage anders: Nicht ob sie in Pakete schneiden, sondern wie groß die Pakete sein sollten, damit die Betriebe, die sie brauchen, überhaupt kalkulieren.

Der Losgrundsatz: Was 2026 geblieben ist

Für öffentliche Auftraggeber ist die Antwort gesetzlich vorgegeben. Bauleistungen sind nach § 5 VOB/A in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben; Abweichungen brauchen wirtschaftliche oder technische Gründe. Kurz: Ein Teillos teilt die Menge (Bauabschnitt A/B), ein Fachlos trennt nach Gewerk (Elektro, Sanitär, Trockenbau). Der Grundsatz stand bisher in § 97 Abs. 4 GWB und ist mit dem Vergabebeschleunigungsgesetz, das am 1. Juli 2026 in Kraft trat, in einen neuen § 97a GWB gewandert – inhaltlich weitgehend unverändert.

Neu ist eine eng begrenzte Ausnahme: „Zeitliche Gründe" rechtfertigen eine Gesamtvergabe, aber nur bei Infrastrukturvorhaben aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität sowie der Bundesverkehrsinfrastruktur – und nur ab dem Zweifachen des EU-Schwellenwerts für Bauaufträge, also bei Projekten im zweistelligen Millionenbereich. Kommunale Schulen und Kitas fallen nicht darunter – ein Punkt, den der Vergabeblog im Juli 2026 ausdrücklich kritisierte; die Regelung nannte er eine „leichte Erleichterung", keinen großen Wurf. Bis September 2027 muss die Bundesregierung die Wirkung auf den Mittelstand evaluieren.

Der Streit davor war heftig. Der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie hatte in der Anhörung im November 2025 mit dem Beispiel einer kommunalen Förderschule argumentiert – mindestens sechs Jahre, mehr als fünfzig Einzelvergaben, Kosten fast verdoppelt – und mehr Spielraum für Gesamtvergaben gefordert. Der Zentralverband des Deutschen Baugewerbes hielt dagegen: Der Losgrundsatz sichere seit über siebzig Jahren die Wettbewerbsgleichheit, ein Beschleunigungseffekt der GU-Vergabe sei nicht belegt, die Koordination verlagere sich nur. 99 Prozent der Baubetriebe haben weniger als hundert Beschäftigte – so die gemeinsame Erklärung von Handwerk, Baugewerbe, Architekten- und Ingenieurkammern. ZDB-Hauptgeschäftsführer Felix Pakleppa nannte den Kompromiss am Ende „vertretbar".

Warum die Debatte für private Auftraggeber zu kurz greift

Ein privater Generalunternehmer ist an den Losgrundsatz nicht gebunden. Er kann ein Gewerk im Ganzen vergeben oder in zehn Teile schneiden, wie er will. Aber er unterliegt derselben Marktrealität wie der öffentliche Auftraggeber – und die ist kleinteilig.

Im Bauhauptgewerbe hatten im Juni 2025 nach Daten des Statistischen Bundesamts 88 Prozent der knapp 82.000 Betriebe weniger als zwanzig Beschäftigte; der Durchschnittsbetrieb hat elf. Im Handwerk insgesamt beschäftigen nach der Handwerkszählung 2023 vier von fünf Unternehmen weniger als zehn Personen. Die Ausbaugewerke – Elektro, Sanitär/Heizung, Trockenbau, Maler – sind der Kern dieser Struktur.

Für den Angebotsrücklauf heißt das: Ein Paket, das die Kapazität eines Zwanzig-Personen-Betriebs übersteigt, kann nur ein Betrieb anbieten, der deutlich größer ist. Davon gibt es wenige. Die Auftragsreichweite im Bauhauptgewerbe lag nach dem Konjunkturbericht des Zentralverbands des Deutschen Handwerks im ersten Quartal 2026 bei gut dreizehn Wochen, im Ausbau bei knapp zehn – bei einer Auslastung um 77 Prozent. Ein Betrieb mit drei Monaten Auftragsbestand bietet auf das, was in sein viertes Quartal passt. Nicht auf das, was sein nächstes Jahr füllt.

Externe Evidenz: Lose und Wettbewerb

Wie viel Wettbewerb eine Losaufteilung bringt, ist auch außerhalb des Baus untersucht. Eine Auswertung von gut 200.000 EU-Vergaben aus den Jahren 2016 und 2017, veröffentlicht 2022 über das CEPR, fand, dass Losteilung die Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen erhöht – die Zuschlagswahrscheinlichkeit für KMU aber nur bei kleinen Losen steigt, und dass Teilnahmekosten und Verfahrensqualität wichtiger sind als die Losteilung allein. Für Österreichs Bauvergaben zeigte das WIFO 2019, dass die Zahl der Angebote je Bauausschreibung im Bauboom von gut sechs (2015) auf viereinhalb (2018) sank – Kapazität schlägt Verfahren. Der Europäische Rechnungshof stellte 2023 für die EU fest, dass die durchschnittliche Bieterzahl je Verfahren von rund sechs im Jahr 2011 auf rund drei im Jahr 2021 gefallen ist.

Die Botschaft aus allen drei Quellen ist dieselbe: Mehr Lose allein lösen nichts. Lose, die zur Betriebsgröße und Kapazität der Anbieter passen, schon.

Wie man Pakete schneidet, auf die Betriebe bieten

Aus den Vergabehandbüchern, den Verbandsempfehlungen und den Gesprächen lassen sich praktische Kriterien ableiten – für öffentliche wie private Auftraggeber:

Nach Markt schneiden, nicht nach Kostengruppe. Ein Fachlos ist dort sinnvoll, wo es einen eigenen Markt spezialisierter Betriebe gibt und wo die Bündelung marktüblich ist – Heizung und Sanitär wegen gemeinsamer Schächte, Estrich und Bodenbelag, Abbruch und Rohbau, so das Themenblatt des Bremer Wirtschaftssenators. Die Kostengruppen der DIN 276 strukturieren die Kosten, nicht die Vergabe; jede Position braucht beides: eine Kostengruppe und eine Vergabeeinheit.

An der Kapazität der Zielbetriebe orientieren. Wer Elektroarbeiten für hundert Wohneinheiten vergibt und regionale Zwanzig-Personen-Betriebe im Netzwerk hat, bekommt mit zwei Teillosen à fünfzig Einheiten eher sechs Angebote als mit einem Los eines. Die Frage ist nicht „Was ist für uns am einfachsten zu koordinieren?", sondern „Was kann der Betrieb, den wir wollen, in seinem nächsten Quartal leisten?"

Splitterlose vermeiden. Pakete, deren Kalkulationsaufwand den Auftragswert nicht rechtfertigt, bekommen ebenfalls wenige Angebote. Kleinstleistungen gehören als Position in ein benachbartes Gewerk, nicht in ein eigenes Los – warum das auch für Pauschalpositionen gilt, steht in unserem Beitrag zu Pauschalpositionen.

Schnittstellen explizit machen. Mehr Lose heißt mehr Schnittstellen; wer sie nicht beschreibt, kauft sich Nachträge nach § 2 Abs. 5 und 6 VOB/B. Eine Schnittstellenliste je Paket – wer liefert, wer montiert, wer schließt an – ist die Bedingung dafür, dass Teillose funktionieren.

Gesamtvergabe begründen, nicht vermuten. Öffentliche Auftraggeber müssen eine Gesamtvergabe mit konkreten wirtschaftlichen oder technischen Gründen belegen – der typische Koordinationsaufwand reicht nach ständiger Rechtsprechung nicht. Private Auftraggeber müssen das nicht. Aber sie sollten sich dieselbe Frage stellen: Ist der Grund für das große Paket, dass es besser gebaut wird – oder dass es bequemer ausgeschrieben ist?

Was das für Fachbetriebe bedeutet

Für Nachunternehmer ist die Paketgröße ein Filter, den sie selten beeinflussen können – aber benennen sollten. Wer eine Anfrage wegen der Größe ablehnt, hilft dem Auftraggeber mehr, wenn er den Grund nennt, als wenn er schweigt: „Für ein Teillos von fünfzig Einheiten würden wir anbieten" ist eine Information, mit der ein Auftraggeber beim nächsten Projekt anders schneidet. Und wer Kapazität für ein großes Paket hat, sollte das sichtbar machen – in Profilen, Referenzen, Gesprächen –, denn für große Pakete suchen Auftraggeber in der Regel über ihren Stammkreis hinaus.

Der Losgrundsatz wird im Gesetz als Mittelstandsschutz begründet. Für die Praxis ist er etwas Nüchterneres: eine Beschreibung des Marktes, wie er ist. Wer in diesem Markt Angebote will, schneidet seine Pakete so, dass die Betriebe, die es gibt, sie kalkulieren können.

Einen Überblick über Ausschreibungs- und Vergabepraxis gibt unser Vergabe-Report Bau.